关于农村中小学合理布局的几点思考

摘要：农村中小学布局，既要兼顾农村学生“就近入学”和“接受高质量教育”的需求，又要立足县、乡、村的不同特点，确保不同类型、不同规模学校的合理并存。“整体规划”和“有序调整”农村中小学的数量与规模，是农村中小学合理布局的基本途径。布局调整后出现的办学重心逐级上移、学校规模日趋膨胀、班级人数持续增加等情况需要关注。农村中小学合理布局，还要在加大经费投入、加强教师队伍建设、完善相关配套设施、保护与扶持小规模学校、正确认识和看待民办学校发展等方面做出努力。

关键词：农村中小学；合理布局；整体规划；有序调整；条件保障

在教育改革发展的新形势下，农村中小学合理布局，下大力气办好农村中小学，是进一步加强农村教育的应有之义，是不断缩小城乡教育差距的客观要求，也是满足广大农村学生接受高质量教育诉求的必然选择，对此全社会已经形成共识。但什么样的农村中小学布局是合理的，农村中小学合理布局的基本途径是什么？面临的现实挑战是什么？所需要的条件保障是什么？这一连串问题需要我们在全面落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，不断深化农村教育改革的过程中深入思考。

1、农村中小学合理布局的内涵

农村中小学合理布局，既要兼顾农村学生“就近入学”和“接受高质量教育”的需求，又要坚持从农村的实际出发，立足县、乡、村的不同特点，确保不同类型、不同规模学校的合理并存。

1.1农村中小学合理布局的基本要素

满足学生“就近入学”和“接受高质量教育”的需求，是农村中小学合理布局的两大基本要素。但现实中要么是就近入学但教育质量差，要么是教育质量好但不是就近入学，似乎很难将两者有机统一起来，这也直接导致农村中小学布局调整的过程充满了矛盾和艰辛。一方面，由于各地对农村中小学，特别是对农村小规模学校的经费投入不足，使得农村学生家门口的学校往往办学条件简陋、师资力量薄弱，对家长和学生缺乏吸引力；另一方面，农村家长和学生比较认可的学校，往往路途较远，上学不便，安全难以保证，即使有的学校实施寄宿制，但食宿条件也不尽如人意。

基于目前的情况，农村中小学合理布局有两个具体方案可供选择：一是下大力气办好农村中小学，特别是办好那些方便农村孩子就近入学的村小、教学点等小规模学校，真正让他们在家门口也能够接受高质量的教育；二是为了让农村孩子接受高质量教育，安排他们到条件相对好、路途相对远的学校就读，但本着不加重家长经济负担，切实保障学生上学安全、方便的原则，适当的经济补偿、安全的交通工具和良好的住宿条件等后续配套措施必须同步跟进。如果一味追求集中办学的规模效益，而相应的补偿机制不完善，有可能会牺牲部分家庭经济困难学生的入学机会，还可能会给学生的人身安全和身心健康造成损害。鉴于各地自然环境、经济发展状况和教育发展水平差异较大，农村中小学的布局，必须从当地实际出发，避免“简单化”和“一刀切”。在自然环境恶劣、交通不便的农村地区，办好村小、教学点等小规模学校是地方政府义务不容辞的责任。

1.2农村中小学合理布局的基本形态

农村中小学的合理布局究竟应当是一种什么样的形态？应当承认，当前农村中小学出现的“空壳”现象，是农村中小学合理布局时无法回避的一个现实问题。导致学校“空壳”的原因是多方面的，既有学龄人口下降和劳动力流动的因素，也有学校自身的原因。很多农村家长对家门口的学校不满意，希望自己的孩子能够接受更加良好的教育，选择将其送到县城学校、城市学校就读，这也在一定程度上加剧了农村学校的“空壳”现象。从义务教育的基本属性出发，“就近入学”的原则应当坚持，在此基础上给老百姓提供选择的机会。当前，部分农村学生主动放弃“就近入学”，选择到虽然远一些但条件更好一些的学校就读的现象已经出现。尽管如此，从落实《义务教育法》的基本要求出发，农村义务教育阶段学生“就近入学”的权利仍然应当得到尊重。在农村中小学布局时，各地要坚持从农村的实际出发，立足县、乡、村的不同特点，基于学校的服务半径、服务人群和学生上学单程时限等因素的综合考虑，充分顾及广大农村学生“就近入学”和“接受高质量教育”的双重需求，着力构建不同类型、不同规模学校合理并存的发展格局。具体而言，不论在县、乡、村哪一级，都不能再简单地以学校规模的大小、学生人数的多少作为是否撤并的唯一依据。特别是对于小规模学校，通过实施特殊的保护与扶持政策，该保留的学校应当保留，该办好的学校必须办好。

从农村教育的现实需求和长远发展看，农村中小学的合理布局既不应该是“村村办小学、乡乡办初中”，也不应该是一刀切的“村不办小学、乡不办初中”，更不应该简单化地实施“小学向乡镇集中、初中向县城集中”的发展策略。农村中小学布局调整后出现的“办学重心逐级上移，学校规模日趋膨胀，班级人数持续增加”等问题，在今后农村中小学布局过程中要引起足够重视。

2、农村中小学合理布局的基本途径

从我国城镇化进程和学龄人口数量变化的现实出发，立足农村实际，“整体规划”和“有序调整”农村中小学的数量与规模，是农村中小学合理布局的基本途径。可以预见，在今后农村中小学布局调整的过程中，基于“整体规划”下的布局调整与资源整合，将是一个持续不断的过程，同时也应当是一个推进有序的过程。

2.1“整体规划”是农村中小学合理布局的必然要求

从历史进程看，为了实现普及九年义务教育目标，20世纪八九十年代，广大农村兴办了大量中小学校，满足了学龄人口高峰期间的“普九”之需。进入2000年，随着我国九年义务教育的基本普及，人民群众对义务教育提出了更高要求，特别是随着义务教育阶段学龄人口高峰的逐步回落，农村劳动力流动导致的大量学龄人口外流，农村中小学布局调整成为顺应教育内外部环境变化的一种必然选择。经过十多年的农村中小学布局调整，在中小学办学条件的改善、师资配置水平的提升、教育质量和效益的提高等方面取得了积极成效。但应当看到，很多地方由于对当地农村中小学布局缺乏整体规划，在布局调整工作中也没有综合考虑当地地理环境、人口变化、经济条件和教育基础等因素，导致布局调整工作步履艰难。

从今后30年的学龄人口变化趋势看，我国义务教育学龄人口规模及各阶段学龄人口规模都将有所下降，但中间伴有波动，小学与初中学龄人口规模减小的过程并不同步，城镇和乡村学龄人口规模的变动方向也不相同。在此背景下，农村中小学合理布局需要进行“整体规划”，既要针对义务教育不同阶段学龄人口的下降特点，合理调整资源分布，同时也要充分考虑学龄人口的波动，稳步推进布局调整工作。

2.2“有序调整”是农村中小学合理布局的重要保障

近年来，在布局调整过程中出现了诸多矛盾和问题，对此我们不应回避。从2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，直至后续的一系列与布局调整有关的政策文件，都强调了“因地制宜、实事求是”的原则，但在具体执行过程中，有些地方确实存在“简单化”和“一刀切”的问题。“简单化”突出表现在以下几个方面。一是把推进布局调整的目标简单化，事实上，布局调整是一个资源重新配置的过程，并非只是简单的“撤”与“并”。二是把推进布局调整的标准简单化，很多地方不顾当地实际，把达不到一定规模的学校一律视做撤并对象，村小、教学点等小规模学校被大量撤并。三是把推进布局调整的手段简单化，没有前期的论证，缺乏透明的程序，忽视了老百姓的诉求。四是把推进布局调整工作的配套措施简单化，要么是学校已经撤并但相应的配套措施没有跟上，要么是认为只要有了寄宿制学校，有了校车，学生上学远的问题就会迎刃而解，殊不知建设寄宿制学校、发展校车同样也会面临种种新的问题。什么样的寄宿条件、什么样的校车真正能够让人放心？对农村的寄宿学生而言，如果没有基本的住宿条件、用餐条件，学生的营养和健康也就无从谈起。近年来各地频发的校车事故，引发了人们对校车安全问题的高度关注。校车的安全使用包括车况、路况、驾驶员和乘车人的安全意识等诸多环节，只强调某一方面，难以真正保障学生的安全。

我国农村经济条件相对落后，教育资源相对短缺，任何一种脱离实际的简单化做法，都会直接损害农村家长和孩子的利益。事实上，在同一时期，城市中小学的布局调整、包括撤并学校的工作也在进行，中小学校减少的数量也相当可观，但在资源相对充裕、交通相对便捷的城市，这一做法并没有引起人们更大的争议。由此看来，实现农村中小学布局的“有序调整”，必须从农村的实际出发，真正做到目标明确、标准合理、手段完善、配套措施健全。也只有这样，调整工作才能真正赢得民心，农村中小学合理布局也才有了坚实可靠的保障。

3、农村中小学合理布局的现实挑战

长期以来，我国农村中小学布点多、分布散、规模小、质量低，直接影响了农村教育的发展。在新形势下，对农村教育资源的适度整合和对农村中小学布局的适度调整是必要的。但近年来布局调整之后出现的农村中小学办学重心逐级上移，学校规模日趋膨胀，班级人数持续增加的情况需要引起足够重视。这些现象的出现与现行的按学生人数划拨经费的拨款模式和按学生人数配备教师的编制体系有关，更与一些地方脱离实际，盲目追求所谓的规模效益有着直接关系。

3.1办学重心逐级上移

城镇化所带来的人口由农村向城市、县镇流动，改变着城市、县镇、农村的人口密度和人口总量，也成了影响农村中小学合理布局的重要因素。在很多地方政府看来，如果学校服务区的人口过于稀少，招生人数或服务人数无法满足学校或教学点设计的规模，学校或教学点将会萎缩，班级规模缩小，学校自然应该撤并。当前，很多地方在布局调整过程中出现了“村无小学、乡无初中”的现象，即使在一些没有出现上述情形的地方，也正在努力将其设定为“十二五”时期的工作目标，有的地方甚至将“小学向乡镇集中、初中向县城集中、高中向城市集中”作为农村教育发展的战略之举，全力加以推进。

3.2学校规模日趋膨胀

当前，一些地方大幅度削减学校数量，举全镇、全县之力集中办好一二所学校，导致农村中小学规模日趋膨胀，“一校独大”“巨型学校”成为很多地方的一道独特风景。如何才能保证作为教育资源再分配过程的农村中小学布局调整，提高教育资源的使用效率？在布局调整早期，由于合并的是一些单班学校或超小规模学校，布局调整的确提高了教育资源使用效率，但随着布局调整使学校走向超大规模之后，教育资源使用效率提高就不明显了，甚至可能还要增加管理成本。

3.3班级容量持续扩大

我国农村中小学的布局调整，一般采取就近合并的原则，即把规模小、办学效益差的学校合并到条件较好的学校里去。虽然教育规模扩大了，但由于资金投入不足，很多学校的后续配套建设没有及时跟上，导致学校的班额过大。也就是说，缺乏系统规划和科学指导的布局调整，在一定程度上加剧了农村中小学的大班额现象。目前，我国班级规模平均小学为36.8人、初中为55.2人，远远高于部分国际经合组织国家义务教育阶段的班级规模。根据2010年的统计，全国县镇小学大班额（56人及以上）达到29.7%，中、西部地区有8个省份的县镇该比例超过40.0%；全国县镇初中大班额比例达到43.1%，中、西部地区县镇初中该比例均超过45.0%。[2]农村中小学的大班额现象，正是当前农村义务教育规划布局和资源配置不科学、不合理的集中反映。

3.4小规模学校生存状况堪忧

在经过十余年的农村中小学布局调整之后，目前各地保留下来的村小和教学点，无论在教学设施等硬件方面，还是在师资质量等软件方面，与乡镇中心校和城市小学相比都存在较大差距。办学条件简陋、师资力量薄弱、课程开设不齐、生源极度萎缩是各地农村小规模学校共同面临的窘境。在现行的按学生人数划拨经费的拨款模式、按学生人数配备教师的编制体系下，如果没有相应的扶持与保护政策，农村小规模学校出现的生存压力和发展困境也就不难理解。在很多地方政府看来，对于这些农村小规模学校，与其提供扶持帮助，不如“撤并”更为简便易行。事实上，这些农村小规模学校实实在在地担负着义务教育的重任，为当地适龄儿童提供了就读机会，适应了老百姓“就近入学”的需求。

3.5民办学校学生数量快速增长

从最近几年的情况看，尽管我国义务教育阶段民办学校的数量逐步减少，但在校生规模持续增长。2010年，全国民办小学在校生为537.6万人，比上年增加34.8万人；民办初中在校生为442.1万人，比上年增加8.1万人。值得一提的是，农村民办学校的大量兴起，是当前我国农村义务教育发展中出现的一个新现象。2010年，全国有民办小学5351所，72.6%的地处农村；民办初中4259所，66.1%的地处农村。

此外，我国中部地区民办学校在校生规模增长最快，小学在校生增长最快的省包括河南、湖南；初中在校生增长最快的省是安徽。而这些省份也恰恰是我国留守儿童数量较大的省份。我国农村小学、初中留守儿童数量最大的省份主要包括四川、河南、湖南、安徽、江西。由此可以推断，农村民办学校在校生的规模与留守儿童数量之间存在一定的关联，农村民办学校在一定程度上适应了留守儿童的特殊需求。

4、农村中小学合理布局的条件保障

农村中小学合理布局，下大力气办好农村中小学，需要从政策和制度层面进行科学规划与设计，更需要在加大经费投入、加强教师队伍建设、完善相关配套设施、保护与扶持小规模学校、正确认识和看待民办学校发展等方面付出实实在在的努力。

4.1切实加大农村中小学经费投入

农村中小学合理布局，下大力气办好农村中小学，经费投入是一个核心问题。今后一个时期，国家要继续加大社会事业投入，重点向农村社会事业倾斜，而农村教育更是重中之重，要切实加大农村中小学经费投入。各地要紧紧围绕“育人为本”这一核心和“促进公平”“提高质量”两大重点，坚持财政拨款向农村倾斜，新增教育经费主要用于农村义务教育，不断增加农村义务教育财政性教育经费投入，逐步缩小城乡之间义务教育生均经费的差距。坚持学校建设向农村倾斜，新设教育基建项目优先安排农村义务教育学校，教学仪器设备、图书等，满足农村学校需求，逐步缩小城乡办学条件差距。

同时，各级地方政府要逐步完善农村教育经费管理机制，着力解决投入政策落实不到位，资金使用管理不规范，抽回、挤占、挪用教育经费等制约农村中小学健康发展的问题，将有限的教育资源用到实处。

4.2大力加强农村中小学教师队伍建设

农村中小学合理布局，下大力气办好农村中小学，需要切实解决当前农村中小学教师队伍存在的“年龄倒挂”“知识结构不合理”和“分布不均衡”等问题。一要优先提高农村中小学教师待遇，探索建立农村教师特殊津贴制度，完善教师社会保障，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务职称等方面实行倾斜政策；二要创新农村中小学高素质教师补充机制，通过实施“师范生免费教育”“特岗计划”“国培计划”“定向培养”等措施，统筹资源配置，使优秀教师在农村能够进得来、留得住、用得好，促进农村中小学师资均衡；三要加大农村中小学教师的培训力度，围绕新修订的义务教育学科课程标准，加强对农村中小学的跟踪指导和专业支持，不断提高农村教师的业务水平。此外，通过实施农村教育硕士师资培养计划，支持农村骨干教师专业发展。

4.3不断完善农村中小学的相关配套设施

农村中小学合理布局，除了对学校的分布、规模和数量做出科学规划，还需要不断完善寄宿制学校、校车等相关配套设施，以满足那些不能“就近入学”学生的需求。当前，在加强农村中小学标准化建设过程中，要着力解决好寄宿制学校的条件改善问题。对现有农村寄宿制学校，必须配套体育运动场地、食堂、医疗、供水和厕所等设施，切实改善寄宿学生生活条件，并在生活教师、安全和卫生人员配备等方面做出明确规定。

校车的使用在广大农村中小学越来越普及，确保校车的安全自然也就越来越迫切，这也正是国务院颁布《校车安全管理条例》的初衷。全面规范校车使用的各个环节，制订安全条例非常必要，当然更为重要的是要不折不扣地执行好，真正使校车成为学生安全的流动校舍，为学生建立起安全无忧的绿色通道。

4.4积极保护与扶持农村小规模学校

如何保护与扶持村小、教学点等农村小规模学校，促进学校办学质量和水平的提高，让老百姓对身边的学校充满希望，而不是任由其“自行消亡”，这是在农村中小学布局调整过程中需要关注的问题。从世界范围看，很多国家在改革中逐渐认识到，学校合并不应作为解决乡村小规模学校的唯一途径。针对乡村小规模学校的扶持和帮助，美国、日本、韩国等国家采取的一些做法值得借鉴。例如：向小规模学校提供额外资金补助；增加农村教师资格条件的弹性，以利于小规模学校教师能够担任多个学科的教学任务。

在今后相当长的一段时期内，这些小规模学校仍将在我国农村教育的发展中发挥不可或缺的作用。对小规模学校加大扶持力度，促进学校教学质量的不断提升，让每个农村儿童都能真正“上好学”，是各级政府和教育行政部门的职责所在。当前，对于这些村小和教学点，应当实施特殊的保护与扶持政策：一是在经费投入方面给予倾斜，提高生均公用经费标准，通过多渠道筹资改善办学条件；二是在教师编制方面给予倾斜，在统一标准基础上适当增加编制，实行相对灵活的弹性教师编制；三是在教师待遇方面给予倾斜，提高绩效工资标准，同等条件下优先评定职称和解决周转住房；四是在教师培训方面给予倾斜，设立培训基金，为城镇优秀教师与村小和教学点教师拜师结对搭建平台。

关于对村小的扶持，湖南泸溪县的做法值得借鉴。泸溪是国家级扶贫重点县，现有片村小20所、村小86所、教学点47个。由于地处偏远，条件艰苦，过去村小很难派进教师，也很难留住教师。针对这种情况，泸溪县通过实施岗位津贴、评奖评优、职称评审向农村教师倾斜政策，对整个教师队伍起到了稳定的作用。在泸溪县，一名普通村小教师的年均收入约5万元，比当地公务员高出1.5万元，比城镇教师高出1.7万元。

4.5正确认识和看待农村民办学校的发展

农村中小学合理布局，除了下大力气办好农村的公办中小学之外，积极发挥农村民办中小学的补缺作用也是一项重要内容。作为基本公共教育服务的重要内容，发展义务教育是政府的重要职责，义务教育应当以公办学校为主体，但并不意味着义务教育阶段只能是公办学校一枝独秀，由于具有对社会需求反应灵敏、办学模式多样的特点，农村民办中小学在一定程度上发挥了补缺作用，受到了人民群众的欢迎。目前全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童规模超过2200万人。针对这样一个父母不在身边、缺乏亲情呵护、亟待生活照料的庞大群体，农村寄宿制民办学校应运而生。也正是顺应了这样一种特殊需求，使得一大批农村民办学校得以生存和发展。对于这一现象，我们应当给予客观理性地评判。同时，要鼓励支持农村民办学校创新体制机制和育人模式，不断提高质量、办出特色。

参考文献：

[1]汪明.学校布局调整要稳步推进留有余地[N].中国教育报，2011-8-28.

[2][3][4][5][8]教育部发展规划司.2010全国教育事业发展简明统计分析.

[6]杜屏，赵汝英.美国农村小规模学校政策变化分析[J].教育发展研究，2010，（3）.

[7]王亮，李伦娥.泸溪县村小教师待遇高于城镇[N].中国教育报，2012-5-29.